盛夏的槐花落在北京西直門外南路上，點(diǎn)綴著青灰的機(jī)動車道、深紅的自行車道和棕色的人行步道。

路上車流不多，偶有公交車穿梭而過，快遞車停在路旁的高樓下，那幾棟高樓穿著閃亮的玻璃外立面，樓前豎著旗桿，白領(lǐng)們背著電腦包在玻璃大門下穿行。在光鮮的樓宇間，還有片小廣場，灰色光滑的大理石地磚鋪在上面，周邊居民推著嬰兒車在廣場樹蔭下納涼。

南臨金融街，北接中關(guān)村，800米長的西直門外南路及兩側(cè)樓宇，如今是國家級金融科技示范區(qū)。

就在五年前，這里還是另外一番風(fēng)貌。2017年11月30日，隨著路盡頭最后一家東鼎服裝批發(fā)市場正式閉市，西直門外南路兩側(cè)區(qū)域正式告別了“動批” （即動物園批發(fā)市場）時代。

“動批”曾是中國北方地區(qū)最大的服裝批發(fā)集散地。從2015年起，歷經(jīng)兩年多的疏解騰退工作，12家服裝市場遷走，舊樓迎來改造。如今東鼎批發(fā)市場已經(jīng)改名京鼎大廈，大堂前臺用純白的石貼面裝飾，電梯前立著刷卡閘機(jī)，有保安值守。而最先騰退的天皓城批發(fā)市場，已經(jīng)掛上了“中關(guān)村西城園”的牌子，創(chuàng)造的稅收額或達(dá)到過去整個“動批”的規(guī)模。

2014年2月26日，習(xí)近平總書記考察北京時提出“四個中心”（即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心），并要求努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。他還提出，要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項(xiàng)目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

習(xí)近平總書記“226講話”之后，北京堅(jiān)定有序推進(jìn)非首都功能疏解，尤其在近五年，疏解后的高質(zhì)量發(fā)展取得了顯著成果。

“五年來，我們堅(jiān)定不移疏解非首都功能，京津冀協(xié)同發(fā)展取得新突破。”2022年6月27日，中共北京市第十三次代表大會開幕，中央政治局委員、北京市委書記蔡奇作報(bào)告時指出，一大批一般制造業(yè)企業(yè)、區(qū)域性專業(yè)市場和物流中心有序退出，拆除違法建設(shè)超2億平方米，北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量110平方公里，實(shí)現(xiàn)了城六區(qū)常住人口比2014年下降15%的目標(biāo)。

北京成為全國首個減量發(fā)展的超大城市。而“減量”留下的空間，讓更多高科技、綠色低碳的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，令北京的經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長，在2021年全年地區(qū)生產(chǎn)總值突破4萬億元大關(guān)。北京的城市面貌改善了，天空變藍(lán)，河流變清，小微“口袋公園”和城市森林遍布，河邊露營和戶外活動成為新時尚。

疏解“動批”，騰退35萬平方米建筑空間

在北京西二環(huán)附近，以西城區(qū)北展地區(qū)、德勝地區(qū)、廣安地區(qū)和海淀區(qū)北下關(guān)地區(qū)、中關(guān)村大街沿線區(qū)域?yàn)橹黧w，規(guī)劃了中國首個以金融科技為產(chǎn)業(yè)主題的國家級示范區(qū)——北京金融科技與專業(yè)服務(wù)創(chuàng)新示范區(qū)（下稱金科新區(qū)）。而西城區(qū)北側(cè)的原“動批”區(qū)域，正是金科新區(qū)核心區(qū)。這片區(qū)域共計(jì)0.67平方千米，主要包含西直門外南路兩側(cè)12個服裝市場騰退后，留下的35萬平方米建筑空間。

《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（下稱新版北京城市總規(guī)）于2017年9月29日公布，確定了北京“一核一主一副，兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的空間布局，將東城區(qū)和西城區(qū)規(guī)劃為“首都功能核心區(qū)”，建設(shè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯和人居環(huán)境一流的首都功能核心區(qū)。

西城區(qū)北展地區(qū)建設(shè)指揮部環(huán)境秩序處負(fù)責(zé)人劉杰告訴《中國新聞周刊》，“動批”市場順利疏解，為西城區(qū)落實(shí)新版北京城市總規(guī)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能轉(zhuǎn)型提供了近35萬平方米的寶貴空間，這在核心區(qū)是少見的。

要打造高品質(zhì)街區(qū)，先要做減法。劉杰介紹，在金科新區(qū)的核心區(qū)域，重新進(jìn)行了交通組織規(guī)劃，將過去是單行道的西直門外大街南路，變成了雙向行駛車道，還打造了1.6公里的閉環(huán)慢行步道。

而在這片“寸土寸金”的街區(qū)里，為了提高環(huán)境品質(zhì)，原眾合市場和原天和白馬市場加建部分也被征收拆除，一片本是高樓的長方形地塊空了出來，鋪上了大理石地磚，成為街區(qū)的中心廣場，同時也是“留白增綠”的代表。

在劉杰看來，如今金科新區(qū)核心區(qū)域的靜，與過去“動批”的鬧，形成了鮮明的對比。早在2011年，他就擔(dān)任西直門地區(qū)綜合治理辦公室（下稱綜治辦）主任。

他回憶，十多年前，互聯(lián)網(wǎng)上曾有北京環(huán)境狀況的排名，當(dāng)時網(wǎng)友投票選出“動批”是北京環(huán)境狀況最差的區(qū)域之一，因此街道牽頭，由西城區(qū)派干部，成立了綜治辦，辦公室成員都是精兵強(qiáng)將，包括公安干警、交通民警和城管人員20余人。

“綜治辦成立時要那么多人，可想而知‘動批’這個區(qū)域管理起來有多難?！眲⒔苷f，當(dāng)時“動批”作為北方最大的服裝批發(fā)市場聚集地，前去批發(fā)衣服的商戶來自東北、華北、西北，甚至華中地區(qū)，不僅衣服價格便宜，“100塊錢就能買一身”，而且還是國際時裝流行的前沿，在韓國的“東大門”和日本的時裝產(chǎn)品，不出一兩周就能在“動批”淘到。那里除了是巨型的服裝集散地，還緊鄰北京市動物園和天文館，旅游資源豐富，“這個區(qū)域并不大，但在節(jié)假日高峰期的時候，每日人流量能達(dá)到十五六萬人”。

“動批”的12家商場，最初也只是馬路邊的小攤，隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，由于沒有包括庫房在內(nèi)的配套設(shè)施，就令周邊的居住環(huán)境迅速惡化?！笆袌隼锏臄偽弧缤链缃稹紤]到利益最大化，攤主就把配套設(shè)施全都擱在市場外?！眲⒔苷f，在周圍的居民小區(qū)里，服裝批發(fā)從業(yè)人員租住的房子，同時也滿滿當(dāng)當(dāng)塞滿了貨物，“人貨混居，安全隱患非常大?！?/p>

在“動批”服裝市場的繁榮背后，周邊居民卻不堪其擾，經(jīng)常去政府部門投訴，還有人大代表對“動批”擾民的情況提交議案。

“黑出租”“黑物流”和防火隱患也很突出?！爱?dāng)時大街上沒法看，執(zhí)法人員非常疲憊。”劉杰說，街道上到處都是招徠客人的黑車，到了晚上10點(diǎn)，被允許進(jìn)城的大貨車就直接把貨物堆在馬路上，直到早上市場開門，再由攤主“螞蟻搬家”將貨物運(yùn)入商場，商場內(nèi)消防通道被大量擠占，“墻邊掛個架子就可以賣貨，到攤位都是鉆進(jìn)鉆出”。

2013年，劉杰從綜治辦調(diào)入剛剛成立的北展地區(qū)建設(shè)指揮部（下稱指揮部）。“當(dāng)時就開始琢磨疏解這事兒。”他說，但起步階段“確實(shí)非常難”。官方數(shù)據(jù)顯示，“動批”有12家商場，建筑面積35萬平方米，攤位1.3萬個，從業(yè)人員4萬余人，但劉杰認(rèn)為從業(yè)人員數(shù)據(jù)被低估了。

“有的攤位位置好的話，幾平方米的攤位能租給幾家同時運(yùn)營?！彼J(rèn)為，除了攤位的導(dǎo)購和老板，再加上物流、交通，餐飲以及其他服務(wù)人員，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止4萬人。

為了降低核心區(qū)的“四個密度”（即人口、建筑、商業(yè)、旅游密度），2020年8月公布的《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年-2035年）》指出，到2035年核心區(qū)常住人口規(guī)模控制在170萬人左右，到2050年控制在155萬人左右，常住人口密度由現(xiàn)狀2.2萬人/平方公里下降到1.7萬人/平方公里。到2035年，核心區(qū)地上建筑規(guī)模控制在1.19億平方米左右，到2050年穩(wěn)定在1.1億平方米左右，其中老城地上建筑規(guī)模穩(wěn)定在6250萬平方米左右。到2035年，核心區(qū)地下空間建筑規(guī)模控制在2300萬平方米以內(nèi)。

但疏解并不容易?！皼]有一家的樓宇資產(chǎn)是西城區(qū)的?！眲⒔苷f，西直門外南路兩側(cè)的樓宇產(chǎn)權(quán)背景多樣，“有央產(chǎn)的、有市屬的，還有民營的，非常復(fù)雜?！边@些產(chǎn)權(quán)方將樓租給民營的市場主辦方，后者作為“二房東”，再開發(fā)出攤位租給服裝批發(fā)從業(yè)人員，“不止出現(xiàn)了層層轉(zhuǎn)租的混亂現(xiàn)象，市場主辦方對市場也是非常粗放的管理，幾乎不提供服務(wù)與保障，攤位之間非常密集?！?/p>

最初，指揮部提出了“轉(zhuǎn)移、調(diào)整、撤并、升級”的八字方針。“就希望改善環(huán)境品質(zhì)?！眲⒔芑貞?，2014年習(xí)近平總書記視察北京，發(fā)表“226”講話后，北京市領(lǐng)導(dǎo)多次前往“動批”調(diào)研，疏解效率也變得高了起來。

2015年1月11日，作為疏解的第一仗，“動批”角落約1萬平方米面積的天皓城批發(fā)市場閉市，同時引入了中關(guān)村西城園、寶藍(lán)金融創(chuàng)新中心等業(yè)態(tài)。到了2017年11月30日，隨著12家市場中最后一家東鼎服裝批發(fā)市場的關(guān)閉，標(biāo)志著“動批”疏解騰退工作正式完成。

原四達(dá)大廈，是“動批”區(qū)域市場最多的樓宇之一，面積約6萬平方米，曾“蝸居”5家服裝批發(fā)市場。這座大廈正對北京市動物園，下接公交樞紐站。如今大樓新修了玻璃覆蓋的外立面，陽光通過落地窗照進(jìn)大樓的白色內(nèi)飾，顯得寬敞通暢。這里也是金科新區(qū)的重要樓宇，擁有了新的名字“新動力金融科技中心”，為多家金融科技企業(yè)提供明亮的辦公室。

在新動力金融科技中心二樓，有大門直通風(fēng)景平臺。平臺下面是西直門外南路，對面是原眾合市場及原天和白馬市場拆除后重修的小廣場，在廣場兩側(cè)，一邊是原天和白馬市場大樓改造后，已經(jīng)更名的北礦金融科技大廈，由中鋁集團(tuán)的金融科技板塊入駐，另一邊是原萬容市場和原世紀(jì)天樂市場所在的商務(wù)寫字樓。高樓下面的商務(wù)部分，已經(jīng)經(jīng)過改造，轉(zhuǎn)型為奇安信企業(yè)安全集團(tuán)總部樓宇，而高達(dá)20層的寫字樓部分，如今正在進(jìn)行外立面翻修，未來將轉(zhuǎn)型為北京金融科技中心，引入科技、金融、人工智能、智庫等符合區(qū)域功能定位的產(chǎn)業(yè)。

劉杰說，當(dāng)“動批”的商戶都更新成金融科技企業(yè)后，創(chuàng)造的價值也翻了幾番，原來“動批”一年創(chuàng)造的稅收收入也就6000萬左右，但現(xiàn)在僅是1萬平方米面積的原天皓城市場所在樓宇，里面的企業(yè)創(chuàng)造的稅收就達(dá)到此前整個“動批”的價值。

專項(xiàng)行動，拆除違法建設(shè)超2億平方米

2017年，為推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和新版北京城市總規(guī)落地實(shí)施，北京市政府出臺了《關(guān)于組織開展“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動（2017-2020年）的實(shí)施意見》。

意見包括10方面工作內(nèi)容，分別是拆除違法建設(shè)；占道經(jīng)營、無證無照經(jīng)營和“開墻打洞”整治；城鄉(xiāng)結(jié)合部整治改造；中心城區(qū)老舊小區(qū)綜合整治；中心城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域整治提升；疏解一般制造業(yè)和“散亂污”企業(yè)治理；疏解區(qū)域性專業(yè)市場；疏解部分公共服務(wù)功能；地下空間和群租房整治；棚戶區(qū)改造、直管公房及“商改住”清理整治。

北京成為全國第一個提出減量發(fā)展的城市。2017年以來，北京已經(jīng)拆除違法建設(shè)超2億平方米，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量110平方公里。

2021年2月5日，北京市又發(fā)布了《關(guān)于“十四五”時期深化推進(jìn)“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動的實(shí)施意見》，明確了十方面25項(xiàng)任務(wù)，突出了提升導(dǎo)向、民生優(yōu)先、難題破解、分區(qū)施策和共建共享。

北京市“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動工作辦公室（下稱疏整促專項(xiàng)辦）設(shè)在北京市發(fā)改委。相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，疏整促專項(xiàng)辦的一個職能，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)動多個部門共同推動解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題， “聽到老百姓的哨聲，各部門就要聞風(fēng)而動，大家擰成一股繩，解決老百姓‘急難愁盼’的問題”。

比如在疏整促專項(xiàng)辦和市區(qū)多部門的共同努力下，海淀和昌平區(qū)交界處沙陽路出入口“堵”了七年后終于在2021年9月18日建成通車。

京新高速北京五環(huán)路至六環(huán)路段在2014年通車時，京新高速與沙陽路段連接處的匝道未完成建設(shè)，導(dǎo)致高速北側(cè)出入口遲遲未開放。沙陽路周圍，密集住著4萬余人，他們中有部分是當(dāng)?shù)鼐用瘢€有幾個大型企事業(yè)單位的員工，包括當(dāng)時京北鋼材市場的從業(yè)人員。

沙陽路承載了這些人的出行，上下班高峰期十分擁堵，而與沙陽路平行，相距不到兩百米的京新高速，本是為了緩解交通壓力，但聯(lián)通兩路匝道的缺失，居民仍需繞行京藏高速路及北清路。當(dāng)?shù)鼐用裾f，據(jù)估算，匝道開通后，自己可少堵車20分鐘，還能每天節(jié)省10元高速費(fèi)。

周邊居民對開通匝道的呼聲強(qiáng)烈，有北京市人大代表多次就京新高速沙陽路口開放問題提出建議。匝道為何沒有建成？2019年6月，疏整促專項(xiàng)辦實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在本應(yīng)修建匝道的地塊，有一座已被征收的廠房仍未拆除，而早先修建京新高速時，盡管沙陽路連接口未能建成，但為了盡快實(shí)現(xiàn)通車而完成驗(yàn)收， “留了一兩百米的尾巴”。

位于海淀區(qū)和昌平區(qū)交界的這個“尾巴”遭遇了“公地悲劇”。這座廠房處在兩區(qū)交界處，因?qū)ρa(bǔ)償不滿，當(dāng)時正在走司法程序。此外，“跨界”路燈的更換、旅游標(biāo)識、樹木伐移和地下的管線，“都不是一個部門能說了算的”。

比如，海淀地界的路燈歸北京市城市管理委管，而昌平的歸區(qū)城市管理委管，旅游標(biāo)識在海淀界內(nèi)，歸旅游部門管，樹木要協(xié)調(diào)市區(qū)園林部門按規(guī)定伐移，在路下面還有通信光纜，涉及市通信管理局和運(yùn)營商。

疏整促專項(xiàng)辦接手后，首要工作是在海淀區(qū)和昌平區(qū)勘界，確定歸屬問題。此后由于廠房拆遷涉及司法，還進(jìn)行“府院聯(lián)動”，在保證司法公平的前提下，推動法院加快此案的辦理流程，此案兩審審結(jié)后，在執(zhí)行階段廠房被拆除。

廠房拆除后，市區(qū)兩級各個部門上手，依法報(bào)批處理燈桿、旅游標(biāo)牌、樹木和通信光纜的問題?！霸谶@些拆改移過程中，海淀區(qū)主動‘向前一步’，承擔(dān)了相關(guān)費(fèi)用。”這位負(fù)責(zé)人說，在工作過程中，“前后共召開了8次協(xié)調(diào)會、赴現(xiàn)場實(shí)地調(diào)研5次?！?/p>

2021年9月18日，經(jīng)過兩年的協(xié)調(diào)，這條匝道正式建成通車。

除了解決市民的“急難愁盼”，疏解非首都功能也是改善人居環(huán)境的重要舉措?！熬┍变摬氖袌觥蓖瑯釉跈M跨兩區(qū)的沙陽路區(qū)域，這家市場占地橫跨兩區(qū)，暗訪發(fā)現(xiàn)，這是一個鋼材集散中心，鋼材主要來源自河北等地，在北京中轉(zhuǎn)后銷往全國各地。

疏整促專項(xiàng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說，在決定是否疏解之前，他們對鋼材市場進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)符合政策中對要疏解的“區(qū)域性批發(fā)市場”的業(yè)態(tài)，屬于非首都功能。并且里面的鋼材主要銷往外地，對北京市場供給的占比不大。

總體看來，疏解京北鋼材市場對環(huán)境的提升大有裨益。暗訪時他們發(fā)現(xiàn)，白天在沙陽路上，停著許多載重型大貨車，這些都是給鋼材市場運(yùn)貨的車，由于北京白天對大貨車上路進(jìn)行限制，這些車只能在夜間才能運(yùn)輸，“大貨車排量很大，這么多車上路運(yùn)輸，造成了許多污染”。

此外在京北鋼材市場周圍，衍生了廢品產(chǎn)業(yè)鏈，這些小商家回收鐵屑、鋼材末和廢舊鋼材，沒有正規(guī)廠房，屬于小散亂型企業(yè)，進(jìn)一步造成了沙陽路的擁堵。

京北鋼材市場所占用的土地，與規(guī)劃用途不符。疏整促專項(xiàng)辦會同市商務(wù)部門，聯(lián)合海淀和昌平政府相關(guān)部門，要求疏解該市場，將土地恢復(fù)規(guī)劃用途。在2019年下半年，京北鋼材市場完成疏解，并進(jìn)行了綠化。

《2017-2021年北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜述》（下稱《發(fā)展綜述》）顯示，2017年以來北京累計(jì)退出一般制造業(yè)企業(yè)1871家，疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場和物流中心640個。常住人口自2017年以來逐年減少，2021年末為2188.6萬人，比2016年末減少6.8萬人。

北京也嚴(yán)控非首都功能的增量。2015年、2018年和2022年，北京市三次修訂完善《新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，目錄實(shí)施七年多來，北京市不予辦理新設(shè)立或變更登記業(yè)務(wù)累計(jì)近2.4萬件。其中采礦、制造、農(nóng)林牧漁、批發(fā)零售業(yè)從嚴(yán)調(diào)控，其能源消費(fèi)總量持續(xù)下降，占比從2013年的25.3%下降至2020年的21%，而科技、商務(wù)、文化、信息等高精尖產(chǎn)業(yè)新設(shè)市場主體持續(xù)增加，占比從2013年的40%上升至2021年的62%，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占比由2013年的21.6%上升至2021年的27%。

根據(jù)《發(fā)展綜述》，北京首都功能核心區(qū)強(qiáng)化政務(wù)、文化功能，2021年末常住人口占全市的比重由9.7%下降到8.3%，法人單位從業(yè)人員平均人數(shù)較2018年高點(diǎn)下降10.9%。中心城區(qū)（也稱“城六區(qū)”）常住人口占比下降7.5個百分點(diǎn)，區(qū)域集中了全市九成以上的高技術(shù)服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，GDP占全市的比重超七成。

資深城市戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家、北京和城咨詢有限公司合伙人唐黎明告訴《中國新聞周刊》，北京加強(qiáng)“四個中心”建設(shè)有許多創(chuàng)舉，其中將老舊工廠改造為城市文化公園，有助于發(fā)展文化中心，而為了發(fā)展國際科技創(chuàng)新中心，北京在懷柔、昌平和中關(guān)村分別建設(shè)懷柔科學(xué)城、未來科學(xué)城、中關(guān)村科學(xué)城，將有國家級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等科研機(jī)構(gòu)進(jìn)駐。

此外，將東城區(qū)和西城區(qū)建立為首都功能核心區(qū)，保障了政治中心的政務(wù)運(yùn)作，而“第二使館區(qū)”和一些大型會議會展中心的建設(shè)，也突出了北京作為國際交流中心，承擔(dān)重大外事外交活動的功能。

引導(dǎo)承接，首批35個市級機(jī)關(guān)順利遷入

早在2004年，北京印發(fā)2004~2020年的城市總體規(guī)劃時，首次提出疏解城區(qū)過于密集的人口，并定下了到2020年人口的調(diào)控目標(biāo)。

2011年出版的《北京中心城人口疏解與新城發(fā)展機(jī)制研究》記載，北京城人口以及教育、醫(yī)療和文化資源，都過度聚集在中心城區(qū)，包括93%的高校、幾乎全部的重點(diǎn)小學(xué)和超過八成的一級一類幼兒園，92%的三甲醫(yī)院，78%的博物館，以及89%的藏書量。

疏解過于集中的人口和資源，是全球大多數(shù)現(xiàn)代化城市都要?dú)v經(jīng)的道路。在我國香港地區(qū)，上世紀(jì)70年代初，港九地區(qū)作為香港的中心城區(qū)，僅占全港面積的12%，卻容納著85%的人口。這也造就了嚴(yán)峻的住房問題，1972年香港開啟“十年建屋計(jì)劃”，在中心城區(qū)之外的新市鎮(zhèn)為居民建造廉價的公屋。這一舉措確保了新市鎮(zhèn)的居住規(guī)模，此后隨著配套設(shè)施和公共交通的健全，集中在中心城區(qū)的人口流入新市鎮(zhèn)，香港獲得了均衡發(fā)展。

美國在上世紀(jì)50年代也曾有六成的居民集中在中心城市，但在1970年，美國郊區(qū)人口首次超過了中心城市人口，這背后既有制造業(yè)、零售業(yè)大規(guī)模向郊區(qū)遷移的原因，也有郊區(qū)的教育、文化、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，以及住宅政策向郊區(qū)傾斜的原因。美國新城建設(shè)的典范是里斯頓新城，這座新城有合理的規(guī)劃布局，通過高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來高素質(zhì)人口聚集，并且有多種住宅形式的建設(shè)留住居民。

根據(jù)新版北京城市總規(guī)，實(shí)施人口、建筑規(guī)模雙控，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在2035年要減少到2760平方公里左右。

“人隨功能走，人隨產(chǎn)業(yè)走。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長楊宏山告訴《中國新聞周刊》，城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚地，城市各方面的服務(wù)配套齊全，人才能住得下，然后形成磁場效益，吸引更多企業(yè)，政策引導(dǎo)只是一個推力，還要靠承載地的拉力，兩者共同作用。

作為“一體兩翼”承接非首都功能疏解的，包括正在建設(shè)中的北京城市副中心，以及位于河北的雄安新區(qū)。

據(jù)疏整促專項(xiàng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，北京中心城區(qū)被疏解產(chǎn)業(yè)的去向，大多數(shù)由市場自主選擇。政府有序推動引導(dǎo)向北京城市副中心遷移的，包括醫(yī)院、學(xué)校和部分國有企業(yè)。目前已有6家北京市屬國有企業(yè)正遷往城市副中心，其中首旅集團(tuán)總部已經(jīng)正式落戶北京通州文化旅游區(qū)，其總部大廈預(yù)計(jì)今年底動工。

醫(yī)療方面，目前已有一批（15家）中心城區(qū)的醫(yī)院向外布局建設(shè)分院。其中位于首都功能核心區(qū)的積水潭醫(yī)院，在去年拆除了醫(yī)院的新北樓，這棟高樓在上世紀(jì)80年代建成后，遮擋了游客站在后海銀錠橋上觀賞西山景觀，令“燕京小八景”中的“銀錠觀山”不復(fù)存在，此次拆除令歷史景觀得以重現(xiàn)。

此外，積水潭醫(yī)院也在昌平區(qū)的新龍澤和回龍觀區(qū)域建設(shè)了分院，降低了中心城門診床位的數(shù)量，也令醫(yī)療資源更加均衡。

據(jù)了解，目前核心區(qū)三級醫(yī)院床位累計(jì)疏解2200余張，2021年核心區(qū)三級醫(yī)院外地患者較2019年同期減少約186萬人次。而在教育方面，北京電影學(xué)院、北京大學(xué)、中央民族大學(xué)、北京信息科技大學(xué)等高校的新校區(qū)已經(jīng)如期投入使用。

北京城市副中心則提供了基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策。今年初北京市印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》顯示，在北京城市副中心已經(jīng)完成行政辦公區(qū)二期及配套基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，引導(dǎo)與行政資源密切相關(guān)的其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)遷入。

一批央企二三級企業(yè)、市屬國企、民營企業(yè)及跨國企業(yè)總部等優(yōu)質(zhì)資源落地城市副中心，北投集團(tuán)、首旅集團(tuán)、華夏銀行、北京建筑設(shè)計(jì)院、市保障房建設(shè)投資中心、北咨公司新辦公樓2022年上半年實(shí)現(xiàn)全部開工。

根據(jù)上述實(shí)施方案，搬遷至城市副中心的國有企事業(yè)單位辦公場所用地需求將獲得保障，符合城市副中心發(fā)展定位的國有企事業(yè)單位，在疏解至城市副中心時，允許其新建或購買辦公場所；符合劃撥條件的，可以劃撥方式供應(yīng)土地；原國有土地使用權(quán)被收回的，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議方式按照規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為原土地使用權(quán)人安排用地，所收回的土地由屬地政府依法安排使用。

據(jù)了解，近五年，北京城市副中心累計(jì)實(shí)施市區(qū)兩級重點(diǎn)工程項(xiàng)目達(dá)563項(xiàng)，投資近5000億元，“十四五”期間還將繼續(xù)保持每年千億元以上投資規(guī)模。

此外，在重大項(xiàng)目方面，行政辦公區(qū)一期建設(shè)完成，首批35個市級機(jī)關(guān)順利遷入，二期也已經(jīng)啟動建設(shè)。大尺度綠化方面，規(guī)劃面積約11.2平方公里的城市綠心森林公園是城市副中心的點(diǎn)睛之筆。城市綠心內(nèi)正在建設(shè)的“三大文化建筑”，包括劇院、圖書館、博物館，已實(shí)現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)封頂，未來將成為市民打卡新去處。

根據(jù)2018年12月公布的《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》，到2035年，城市副中心承接中心城區(qū)40萬~50萬常住人口疏解，其常住人口總規(guī)?？刂圃?30萬人以內(nèi)，就業(yè)人口規(guī)?？刂圃?0萬~75萬人，人口密度控制在0.9萬人/平方公里以內(nèi)。

對于副中心的建設(shè)用地的開發(fā)，規(guī)劃指出，到2035年城市副中心建設(shè)用地總規(guī)模控制在110平方公里左右，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)施的平均拆占比約1：1，通州區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?75平方公里左右，平均拆占比約1：0.8。這意味著“邊拆邊建”。

唐黎明指出，城市副中心的定位是承接北京非首都核心功能的疏解，這令其整個發(fā)展方向有了較大的變化，“原來的通州區(qū)以居住為主，房地產(chǎn)業(yè)為核心，定位為城市副中心以后，要聚焦‘3+1’主導(dǎo)功能定位，即行政辦公、商務(wù)服務(wù)、文化旅游+科技創(chuàng)新”。

她說，如今的北京城市副中心在城市建設(shè)框架方面，已經(jīng)打下了很好的基礎(chǔ)，未來五年需要引入符合“3+1”主導(dǎo)功能定位的各類企業(yè)，“比如環(huán)球影城開放之后，要帶動周邊文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，行政辦公區(qū)建好之后，可能會吸引很多智庫研究機(jī)構(gòu)的入駐，以發(fā)展智庫經(jīng)濟(jì)，這些新項(xiàng)目的建設(shè)，都會帶動城市副中心整體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”。

而對于位于河北的雄安新區(qū)的建設(shè)，楊宏山指出，盡管已經(jīng)有高校提出在雄安建設(shè)新校區(qū)，一些央企也計(jì)劃將總部遷入雄安，但仍有待中央出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)面向雄安的疏解。

“中央出臺政策也要有前提，那就是雄安新區(qū)要具備承載功能，當(dāng)承載功能還未形成，高素質(zhì)人才來了也留不住?！睏詈晟秸f，對于從北京疏解到雄安的單位從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)為他們提供與北京相似的居住條件，子女教育條件，醫(yī)療條件，以及往返北京便利的交通，這樣才能吸引高層次人才流入雄安。

楊宏山還指出，北京非首都功能的疏解，其目的在于推動北京高質(zhì)量發(fā)展，疏解掉高能源消耗的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

“要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為引導(dǎo)機(jī)制，用行政指導(dǎo)加上市場手段，來促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰落后產(chǎn)能，而不是強(qiáng)行規(guī)定哪些人能留，哪些人不能留?！彼J(rèn)為，不能專門針對具體的人群做文章，要用經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，“雖然某個產(chǎn)業(yè)被疏解了，但是勞動力還可以轉(zhuǎn)到另一個產(chǎn)業(yè)里去”。

留白增綠，新增城市休閑公園190處

在減少違法建設(shè)歷史存量的同時，未來還要控制增量。2019年4月28日，修訂后的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（下稱新《條例》）正式施行，新《條例》明確減量發(fā)展理念，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)按照減量提質(zhì)的要求，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量、增減掛鉤、綜合平衡的實(shí)施機(jī)制，鼓勵對存量建設(shè)用地和存量建筑進(jìn)行更新改造。

新《條例》給基層賦權(quán)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)建設(shè)情況巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為應(yīng)當(dāng)予以制止并依法處理。新《條例》還提高了違法成本，對實(shí)施后新產(chǎn)生的違法建筑，將強(qiáng)制拆除或者回填費(fèi)用、安全鑒定費(fèi)用、建筑垃圾清運(yùn)處理費(fèi)用以及相關(guān)物品保管費(fèi)用由違法建設(shè)當(dāng)事人承擔(dān)。

疏整促專項(xiàng)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說，新的政策法規(guī)建立巡查制度，對違法違規(guī)行為治理提供了政策法規(guī)依據(jù)，有助于進(jìn)一步改善城市秩序， “在城市違法違規(guī)行為的治理過程中，更多的要依靠共治。人民城市人民建，人民城市人民管，要與市民一同維護(hù)建設(shè)成果”。

違法建筑拆除后，空出來的建設(shè)用地，為了避免揚(yáng)塵，過去這些尚未開工的閑置用地都覆蓋綠網(wǎng)，為拓展綠色生態(tài)空間，北京啟動了“揭網(wǎng)見綠”專項(xiàng)行動，疏整促專項(xiàng)辦會同市園林部門研究，“臨時綠化”比蓋綠網(wǎng)效果更好，成本更低，總體效益更好。

2021年8月10日，《北京城市“揭網(wǎng)見綠”簡易綠化技術(shù)指南》公布，其適用于拆違、棚改、重大項(xiàng)目建設(shè)等拆除騰退的、現(xiàn)狀地表裸露或苫蓋綠網(wǎng)、近期無項(xiàng)目建設(shè)或利用計(jì)劃的地塊，規(guī)劃用途為非綠化、非復(fù)墾用地，不含在施工地，原則上一年內(nèi)無利用計(jì)劃的裸露土地需全部揭除綠網(wǎng)，實(shí)施簡易綠化。除此之外，北京還對符合“留白增綠”“戰(zhàn)略留白”條件的土地制定了相應(yīng)的綠化政策。

在北京大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)的永定河畔，通往大興國際機(jī)場的公路旁，有一片種植了樹木和花草的“綠色連廊”。就在兩年前，那里還是被綠網(wǎng)苫蓋面積達(dá)23380平方米的荒地。

大興區(qū)園林局規(guī)劃科科長李輝告訴《中國新聞周刊》，那個地塊是大興修建機(jī)場時，有待建設(shè)的周邊地塊，在規(guī)劃中本就是承擔(dān)道路旁綠化的功能，但由于建設(shè)進(jìn)度問題，長期荒蕪。而在去年實(shí)施“揭網(wǎng)見綠”專項(xiàng)工作后，荒地的綠化獲得重視，周遭環(huán)境得到改善。

李輝和她在園林部門的同事曾測算出，對地塊進(jìn)行簡易綠化，成本比覆蓋綠網(wǎng)更低。她說，綠網(wǎng)差不多三四個月就會破碎，殘留物很少得到清理，就會被直接覆蓋新的綠網(wǎng)，“成本是周而復(fù)始的，生態(tài)效益也不好，”而揭掉綠網(wǎng)之后，只需要撒上草籽，就可以實(shí)現(xiàn)簡易綠化，“荒地變成草地后，從春季到深秋，草都能覆蓋，維護(hù)成本很低，生態(tài)景觀效果也很好”。

根據(jù)地塊性質(zhì)的不同，揭網(wǎng)和見綠的方案也不同，有些尚未開發(fā)的園林用地，就會實(shí)施永久綠化；有的是曾被違建占用的耕地，就會啟動復(fù)耕；而對于幾年后才會開工的建設(shè)用地，就用撒草籽或草花籽的方式進(jìn)行臨時綠化。

花草的種植要遵循時節(jié)。李輝說，今年初夏，大興區(qū)就對885.67公頃的土地實(shí)現(xiàn)了揭網(wǎng)見綠，超額完成了全年的任務(wù)。目前大興區(qū)的存量任務(wù)還有將近600公頃。未來，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，等待開發(fā)的建筑工地還會新增，因此她希望土地開發(fā)者能有“撒草籽”的新理念，意識到可以用生物覆蓋的方式代替綠網(wǎng)。

截至2021年底，北京全市森林覆蓋率提高到44.6%，人均公共綠地面積達(dá)到16.6平方米。北京市規(guī)劃和自然資源委主任張維在今年初介紹，北京城市近年來“肺功能”更加強(qiáng)健，天更藍(lán)了、水更清了、地更綠了。2021年P(guān)M2.5年均濃度創(chuàng)下北京有監(jiān)測記錄以來歷史同期最優(yōu)；河流水質(zhì)不斷提升，五大河流實(shí)現(xiàn)全線水流貫通入海；規(guī)劃面積約30平方公里的溫榆河公園將成為中心城區(qū)最大的“綠肺”。

他還介紹，新總規(guī)實(shí)施以來，北京全市建設(shè)了城市休閑公園190處，小微“綠地口袋”公園460處，還有52片的城市森林，應(yīng)該說全市公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率大幅上升，“原來編規(guī)劃之初是67%，現(xiàn)在已經(jīng)提升到87%，應(yīng)該說市民朋友們觸手可及的綠地越來越多，綠色獲得感不斷增強(qiáng)”。

楊宏山認(rèn)為，盡管從北京中心城區(qū)單位面積的人口承載量來看，還沒有達(dá)到美國紐約曼哈頓這類地區(qū)的人口集聚程度，但中央政務(wù)功能是首都北京的首要功能，在新版北京城市總規(guī)中，也強(qiáng)調(diào)中央政務(wù)功能的運(yùn)行直接關(guān)系到“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大問題。

他說，“中央政務(wù)功能的布局要與邁向‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和建設(shè)大國首都目標(biāo)相適應(yīng)，形成政務(wù)活動運(yùn)行高效、安全萬無一失、環(huán)境優(yōu)美和諧、配套優(yōu)質(zhì)完善、形象莊重典雅的中央政務(wù)環(huán)境?！?/p>

楊宏山還表示，減量并不意味著北京不再重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是選擇更加“高質(zhì)量”的發(fā)展方式，“在近幾年的城市GDP排名中，北京和上海一直穩(wěn)居前兩位，所以即使是面對大的騰挪，北京的經(jīng)濟(jì)仍然是要發(fā)展的”。

楊宏山提出，北京也要有可持續(xù)的財(cái)政收入，這樣才能保障首都核心功能和一流政務(wù)環(huán)境的維護(hù)。因此，北京將著重發(fā)展占用資源較少，但高價值的高精尖產(chǎn)業(yè)，比如在2021年9月注冊成立的北京證券交易所，而在懷柔科學(xué)城和未來科學(xué)城，也將成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚地，互聯(lián)網(wǎng)獨(dú)角獸企業(yè)也貢獻(xiàn)良多，比如字節(jié)跳動、京東、小米。

“疏解什么產(chǎn)業(yè)，不疏解什么產(chǎn)業(yè)，其實(shí)也是動態(tài)探索的過程?！碧评杳髡f，北京市動態(tài)完善實(shí)施新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄，非首都功能的疏解更加精準(zhǔn)。